anggaran 2
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), yang dalam
pembahasan berbagai literatur sering disebut anggaran negara atau
anggaran sektor publik, dalam perkembangannya telah menjadi instrumen
kebijakan multi-fungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai
tujuan bernegara. Hal tersebut terutama terlihat dari komposisi dan
besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan
pelayanan kepada masyarakat yang diharapkan.
Anggaran negara sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang
dinyatakan dalam satuan mata uang (rupiah) sekaligus dapat digunakan
sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan
dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran dan pencatatan atas
penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan
sistematis.
Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran negara telah
mengalami banyak perkembangan. Sistem perencanaan anggaran
negara pada saat ini telah mengalami perkembangan dan perubahan
sesuai dengan dinamika manajemen sektor publik dan tuntutan yang
muncul di masyarakat, yaitu sistem penganggaran dengan pendekatan
New Public Management (NPM).
1. Anggaran dengan Pendekatan New Public Management (NPM)
Sejak pertengahan tahun 1980-an, telah terjadi perubahan
manajemen sektor publik yang cukup drastis dari sistem manajemen
tradisional yang terkesan kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model
manajemen sektor publik yang fleksibel dan lebih mengakomodasi
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 8
pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar perubahan kecil dan
sederhana, tetapi perubahan besar yang telah mengubah peran
pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dan
masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sektor
publik tersebut adalah pendekatan New Public Management (NPM).
Model NPM berfokus pada manajemen sektor publik yang
berorientasi pada kinerja, bukan pada kebijakan. Penggunaan
paradigma baru tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi pada
pemerintah, diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan efisiensi,
pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender. Salah satu
model pemerintahan di era NPM adalah model pemerintahan yang
diajukan oleh Osborne dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam
pandangannya yang dikenal dengan konsep “Reinventing
Government”.
Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler
tersebut adalah:
a. pemerintahan katalis (fokus pada pemberian arahan bukan
produksi layanan publik),
b. pemerintah milik masyarakat (lebih memberdayakan masyarakat
dari pada melayani),
c. pemerintah yang kompetitif (mendorong semangat kompetisi dalam
pemberian pelayanan publik),
d. pemerintah yang digerakkan oleh misi (mengubah organisasi yang
digerakkan oleh peraturan menjadi digerakkan oleh misi),
e. pemerintah yang berorientasi hasil (membiayai hasil bukan
masukan),
f. pemerintah berorientasi pada pelanggan (memenuhi kebutuhan
pelanggan, bukan birokrasi),
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 9
g. pemerintah wirausaha (mampu menciptakan pendapatan dan tidak
sekedar membelanjakan),
h. pemerintah yang antisipatif (berupaya mencegah daripada
mengobati),
i. pemerintah desentralisasi (dari hierarki menuju partisipasi dan tim
kerja), dan
j. pemerintah berorientasi pada mekanisme pasar (mengadakan
perubahan dengan mekanisme pasar/sistem insentif dan bukan
mekanisme administratif/sistem prosedur dan pemaksaan).
Munculnya konsep New Public Management (NPM)
berpengaruh langsung terhadap konsep anggaran negara pada
umumnya. Salah satu pengaruh itu adalah terjadinya perubahan
sistem anggaran dari model anggaran tradisional menjadi anggaran
yang lebih berorientasi pada kinerja.
2. Perubahan Pendekatan Anggaran Negara
Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan
munculnya era New Public Management telah mendorong upaya di
berbagai negara untuk mengembangkan pendekatan yang lebih
sistematis dalam perencanaan anggaran negara. Seiring dengan
perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran
sektor publik, antara lain:
a. Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)
b. Zero Based Budgeting (ZBB)
c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)
Uraian lebih lanjut teknik penganggaran tersebut adalah
sebagai berikut:
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 0
a. Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)
Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai
kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya
kelemahan karena tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan
untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran
pelayanan publik. Pendekatan ini sangat menekankan pada
konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output.
Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme penentuan
prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional
dalam proses pengambilan keputusan. Untuk
mengimplementasikan hal-hal tersebut, anggaran kinerja
dilengkapi dengan teknik analisis antara biaya dan manfaat.
Sistem penganggaran kinerja pada dasarnya merupakan
sistem yang mencakup kegiatan penyusunan program dan tolok
ukur kinerja sebagai instrumen untuk mencapai tujuan dan sasaran
program. Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan
anggaran dimulai dengan perumusan program dan penyusunan
struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan program
tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penentuan unit kerja
yang bertanggung jawab atas pelaksanaan program, serta
penentuan indikator kinerja yang digunakan sebagai tolok ukur
dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.
b. Zero Based Budgeting ( ZBB )
Konsep Zero Based Budgeting dimaksudkan untuk
mengatasi kelemahan yang ada pada sistem anggaran tradisional.
Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep ZBB dapat
menghilangkan kelemahan pada konsep incrementalism dan line
item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol (zero base).
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 1
Penyusunan anggaran yang bersifat incremental
mendasarkan besarnya realisasi anggaran tahun ini untuk
menetapkan anggaran tahun depan, yaitu dengan menyesuaikan
tingkat inflasi atau jumlah penduduk. ZBB tidak berpatokan pada
anggaran tahun lalu untuk menyusun anggaran tahun ini, namun
didasarkan pada kebutuhan saat ini. Dengan ZBB, seolah-olah
proses anggaran dimulai dari hal-hal yang baru sama sekali. Item
anggaran yang sudah tidak relevan dan tidak mendukung
pencapaian tujuan organisasi dapat hilang dari struktur anggaran,
atau mungkin juga muncul item baru.
c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)
PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan
pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan
dengan penekanan utamanya pada alokasi sumber daya
berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak
mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari
divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokan
aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu.
PPBS adalah salah satu model penganggaran yang
ditujukan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat
keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut
disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah sangat terbatas
jumlahnya, sedangkan tuntutan masyarakat tidak terbatas
jumlahnya. Dalam keadaan tersebut pemerintah dihadapkan pada
pilihan alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar
dalam pencapaian tujuan bernegara secara keseluruhan. PPBS
memberikan kerangka untuk membuat pilihan tersebut.
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 2
Pendekatan baru dalam sistem anggaran negara tersebut
menurut Mardiasmo, dalam bukunya Akuntansi Sektor Publik
cenderung memiliki karakteristik sebagai berikut:
1) komprehensif/komparatif,
2) terintegrasi dan lintas departemen,
3) proses pengambilan keputusan yang rasional,
4) berjangka panjang,
5) spesifikasi tujuan dan urutan prioritas,
6) analisis total cost and benefit (termasuk opportunity cost),
7) berorientasi pada input, output, dan outcome, bukan sekedar
input,
8) adanya pengawasan kinerja.
C. KEUANGAN NEGARA
1. Pengertian Keuangan Negara
Definisi keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban
negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik
berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara
berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Dalam
penjelasan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan
Negara dinyatakan bahwa pendekatan yang digunakan dalam
merumuskan Keuangan Negara adalah dari sisi objek, subjek,
proses, dan tujuan.
Dari sisi objek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara
meliputi semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan
uang, termasuk kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter
dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala
sesuatu baik berupa uang, maupun berupa barang yang dapat
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 3
dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan
kewajiban tersebut.
Dari sisi subjek, yang dimaksud dengan Keuangan Negara
meliputi seluruh subjek yang memiliki/menguasai objek sebagaimana
tersebut di atas, yaitu: pemerintah pusat, pemerintah daerah,
perusahaan negara/daerah, dan badan lain yang ada kaitannya
dengan keuangan negara.
Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh
rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan objek
sebagaimana tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan
pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban.
Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan,
kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan
dan/atau penguasaan objek sebagaimana tersebut di atas dalam
rangka penyelenggaraan pemerintahan negara.
2. Pengelompokkan Keuangan Negara
Berdasarkan pengertian keuangan negara dengan pendekatan
objek, terlihat bahwa hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai
dengan uang diperluas cakupannya, yaitu termasuk kebijakan dan
kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan kekayaan
negara yang dipisahkan.
Dengan demikian, bidang pengelolaan keuangan negara dapat
dikelompokkan dalam:
a. subbidang pengelolaan fiskal,
b. subbidang pengelolaan moneter, dan
c. subbidang pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.
Pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan fiskal
meliputi kebijakan dan kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 4
Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) mulai dari
penetapan Arah dan Kebijakan Umum (AKU), penetapan strategi dan
prioritas pengelolaan APBN, penyusunan anggaran oleh pemerintah,
pengesahan anggaran oleh DPR, pelaksanaan anggaran, pengawasan
anggaran, penyusunan perhitungan anggaran negara (PAN) sampai
dengan pengesahan PAN menjadi undang-undang.
Pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan moneter
berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor
perbankan dan lalu lintas moneter baik dalam maupun luar negeri.
Pengelolaan keuangan negara subbidang kekayaan negara
yang dipisahkan berkaitan dengan kebijakan dan pelaksanaan
kegiatan di sektor Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/BUMD)
yang orientasinya mencari keuntungan (profit motive).
Berdasarkan uraian di atas, pengertian keuangan negara dapat
dibedakan antara: pengertian keuangan negara dalam arti luas, dan
pengertian keuangan negara dalam arti sempit.
Pengertian keuangan negara dalam arti luas pendekatannya
adalah dari sisi objek yang cakupannya sangat luas, dimana keuangan
negara mencakup kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter
dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan. Sedangkan
pengertian keuangan negara dalam arti sempit hanya mencakup
pengelolaan keuangan negara subbidang pengelolaan fiskal saja.
Pembahasan lebih lanjut dalam modul ini dibatasi hanya pada
pengertian keuangan negara dalam arti sempit saja yaitu subbidang
pengelolaan fiskal atau secara lebih spesifik pengelolaan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara (APBN).
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 5
3. Asas-asas Umum Pengelolaan Keuangan Negara
Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance
dalam penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu
diselenggarakan secara profesional, terbuka, dan bertanggung
jawab sesuai dengan aturan pokok yang telah ditetapkan dalam
Undang-Undang Dasar 1945.
Aturan pokok Keuangan Negara telah dijabarkan ke dalam
asas-asas umum, yang meliputi baik asas-asas yang telah lama
dikenal dalam pengelolaan keuangan negara, seperti asas tahunan,
asas universalitas, asas kesatuan, dan asas spesialitas maupun asasasas
baru sebagai pencerminan penerapan kaidah-kaidah yang baik
(best practices) dalam pengelolaan keuangan negara.
Penjelasan dari masing-masing asas tersebut adalah sebagai
berikut.
a. Asas Tahunan, memberikan persyaratan bahwa anggaran negara
dibuat secara tahunan yang harus mendapat persetujuan dari
badan legislatif (DPR).
b. Asas Universalitas (kelengkapan), memberikan batasan bahwa
tidak diperkenankan terjadinya percampuran antara penerimaan
negara dengan pengeluaran negara.
c. Asas Kesatuan, mempertahankan hak budget dari dewan secara
lengkap, berarti semua pengeluaran harus tercantum dalam
anggaran. Oleh karena itu, anggaran merupakan anggaran bruto,
dimana yang dibukukan dalam anggaran adalah jumlah brutonya.
d. Asas Spesialitas mensyaratkan bahwa jenis pengeluaran dimuat
dalam mata anggaran tertentu/tersendiri dan diselenggarakan
secara konsisten baik secara kualitatif maupun kuantitatif. Secara
kuantitatif artinya jumlah yang telah ditetapkan dalam mata
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 6
anggaran tertentu merupakan batas tertinggi dan tidak boleh
dilampaui. Secara kualitatif berarti penggunaan anggaran hanya
dibenarkan untuk mata anggaran yang telah ditentukan.
e. Asas Akuntabilitas berorientasi pada hasil, mengandung makna
bahwa setiap pengguna anggaran wajib menjawab dan
menerangkan kinerja organisasi atas keberhasilan atau kegagalan
suatu program yang menjadi tanggung jawabnya.
f. Asas Profesionalitas mengharuskan pengelolaan keuangan
negara ditangani oleh tenaga yang profesional.
g. Asas Proporsionalitas; pengalokasian anggaran dilaksanakan
secara proporsional pada fungsi-fungsi kementerian/lembaga
sesuai dengan tingkat prioritas dan tujuan yang ingin dicapai.
h. Asas Keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara,
mewajibkan adanya keterbukaan dalam pembahasan, penetapan,
dan perhitungan anggaran serta atas hasil pengawasan oleh
lembaga audit yang independen.
i. Asas Pemeriksaan Keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas
dan mandiri, memberi kewenangan lebih besar pada Badan
Pemeriksa Keuangan untuk melaksanakan pemeriksaan atas
pengelolaan keuangan negara secara objektif dan independen.
Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin
terselenggaranya prinsip-prinsip pemerintahan daerah. Dengan
dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam undang-undang tentang
Keuangan Negara, pelaksanaan undang-undang ini selain menjadi
acuan dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus
dimaksudkan untuk memperkokoh landasan pelaksanaan
desentralisasi dan otonomi daerah di Negara Kesatuan Republik
Indonesia.
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 7
4. Ruang Lingkup Keuangan Negara
Ruang lingkup keuangan negara meliputi:
a. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan
mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman;
b. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum
pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;
c. penerimaan negara;
d. pengeluaran negara;
e. penerimaan daerah;
f. pengeluaran daerah;
g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh
pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hakhak
lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang
dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah;
h. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka
penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;
i. kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas
yang diberikan pemerintah; dan
j. kekayaan pihak lain sebagaimana dimaksud meliputi kekayaan
yang dikelola oleh orang atau badan lain berdasarkan kebijakan
pemerintah, yayasan-yayasan di lingkungan kementerian
negara/lembaga, atau perusahaan negara/daerah.
D. PERBENDAHARAAN NEGARA
Pengertian Perbendaharaan Negara menurut UU No. 1 Tahun
2004 adalah “pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan
negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang
ditetapkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara/Daerah
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 8
(APBN/APBD)”. Sejalan dengan perkembangan kebutuhan pengelolaan
keuangan negara, dirasakan semakin pentingnya fungsi perbendaharaan
dalam rangka pengelolaan sumber daya keuangan pemerintah yang
terbatas secara efisien. Fungsi perbendaharaan tersebut meliputi:
1. perencanaan kas yang baik;
2. pencegahan agar jangan sampai terjadi kebocoran dan
penyimpangan;
3. pencarian sumber pembiayaan yang paling murah; dan
4. pemanfaatan dana yang menganggur (idle cash) untuk meningkatkan
nilai tambah sumber daya keuangan.
Upaya untuk menerapkan prinsip-prinsip pengelolaan keuangan
yang dilaksanakan di dunia usaha ke dalam pengelolaan keuangan
pemerintah tidak dimaksudkan untuk menyamakan pengelolaan
keuangan sektor pemerintah dengan pengelolaan keuangan sektor
swasta. Pada hakikatnya, negara adalah suatu lembaga politik. Dalam
kedudukannya yang demikian, negara tunduk pada tatanan hukum publik.
Melalui kegiatan berbagai lembaga pemerintah, negara berusaha
memberikan jaminan kesejahteraan kepada rakyat (welfare state).
Namun, pengelolaan keuangan sektor publik yang selama ini
menggunakan pendekatan superioritas negara telah membuat aparatur
pemerintah yang mengelola keuangan sektor publik tidak lagi dianggap
berada dalam kelompok profesi manajemen oleh para profesional. Oleh
karena itu, perlu dilakukan pelurusan kembali pengelolaan keuangan
pemerintah dengan menerapkan prinsip-prinsip kepemerintahan yang
baik (good governance) yang sesuai dengan lingkungan pemerintah.
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 1 9
E. LATIHAN SOAL
1. Pengertian keuangan negara dalam arti luas mencakup ....
a. semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang
b. kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal dan moneter
c. kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan
pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan
d. pengelolaan perpajakan, retribusi, belanja negara, utang piutang
negara serta pengelolaan barang milik negara
2. Pernyataan yang menyatakan bahwa jenis pengeluaran dimuat dalam
mata anggaran tertentu/tersendiri dan diselenggarakan secara
konsisten baik secara kualitatif maupun kuantitatif adalah merupakan
salah satu asas pengelolaan keuangan negara yaitu ....
a. Asas Fleksibilitas dan Transparan
b. Asas Profesionalitas
c. Asas Spesialitas
d. Campuran dari ketiga asas tersebut di atas
3. Pengelolaan Keuangan Negara subbidang Pengelolaan Moneter
berkaitan dengan ....
a. kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor perbankan
b. kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor perbankan dan lalu
lintas moneter dalam negeri
c. kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor perbankan dan lalu
lintas moneter dalam dan luar negeri
d. kebijakan dan pelaksanaan kegiatan sektor perbankan dan
kebijakan pelaksanaan kegiatan perpajakan serta sumber dana
lainnya
Sistem Administrasi Keuangan Negara I
Pusdiklatwas BPKP- Tahun 2007 2 0
4. Fungsi perbendaharaan dirasakan semakin penting sejalan dengan
perkembangan kebutuhan pengelolaan keuangan negara. Pernyataan di
bawah merupakan fungsi dari perbendaharaan, kecuali ....
a. perencanaan kas yang baik
b. pencegahan agar jangan sampai terjadi kebocoran dan
penyimpangan
c. pemanfaatan sumber daya alam yang melimpah dengan biaya sekecil
mungkin
d. pemanfaatan dana yang menganggur (idle cash) untuk meningkatkan
nilai tambah sumber daya keuangan
5. Dalam penggunaan sistem anggaran berimbang dan dinamis yang
digunakan sebagai tolok ukur keberhasilan adalah ....
a. analisis biaya dan manfaat
b. analisis harga satuan dan analisis beban tugas
c. tercapainya target kegiatan dan besarnya penyerapan dana yang
tersedia
d. input, proses, output, outcome, dan impact
6. Pendekatan yang digunakan dalam penerapan anggaran menurut UU
Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara adalah ....
a. anggaran berimbang dan dinamis
b. anggaran rutin dan anggaran pembangunan
c. anggaran dengan klasifikasi organik dan objek
d. anggaran terpadu, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan
anggaran kinerja
7. Penyusunan anggaran yang prosesnya seolah-olah dimulai dari hal-hal
yang baru sama sekali merupakan penerapan dari teori ....
a. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)
b. Zero Base Budgetting (ZBB)
c. Performance Base Budget (PBB)
d. Ketiga-tiganya diterapkan semua
Komentar