Perda Bermasalah atau Perda Dipermasalahkan?
Oleh Fajrimei A Gofar
SAAT ini, berdasarkan laporan Departemen Dalam Negeri, telah terbit sekitar 10.000 peraturan daerah di seluruh provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia.
Fenomena lahirnya ribuan peraturan daerah (perda) ini sudah diramalkan sejak semula, akan terjadi perda maniak (Rikardo Simarmata dan Stephanus Masiun, Otonomi Daerah Kecenderungan Karakter Perda dan Tekanan Baru Bagi Lingkungan dan Masyarakat Adat, HuMA, 2002).
Perda maniak ini secara dominan dipengaruhi kebijakan otonomi daerah yang menyebabkan perubahan hukum dan kebijakan di tingkat daerah. Pengaruh dominan otonomi daerah berangkat dari konsep otonomi daerah yang menghendaki daerah mengurus dan mengatur diri sendiri. Untuk mengurus dan mengatur diri sendiri, daerah membutuhkan instrumen hukum, perda.
Undang-Undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sendiri melalui Pasal 69 sadar mengakui, perda merupakan instrumen hukum penting dalam pelaksanaan otonomi daerah. Oleh karena itu, ketika UU itu berlaku hampir seluruh kabupaten/kota mengawali pembuatan perda dengan menerbitkan perda tentang Pemerintahan Desa. Perda berikut yang mendominasi adalah perda mengenai retribusi dan pajak daerah. Kemudian perda yang mengatur bidang lain, seperti kehutanan.
Menurut Departemen Dalam Negeri (Depdagri), dari sekitar 10.000 perda itu, 700 di antaranya bermasalah dan tidak layak terbit. Sebanyak 206 dari 700 perda itu menghambat dunia investasi, sisanya lebih karena bertentangan dengan peraturan di atasnya dan menciptakan tumpang tindih (Kompas, 14/8/2003). Berarti selama sekitar tiga tahun kebijakan otonomi daerah dilaksanakan, menurut Depdagri, hanya 9.300 perda yang layak terbit. Apabila ditinjau lebih jauh, lahirnya perda-perda bermasalah ini dapat dijelaskan setidaknya karena tiga faktor, (1) proses pembuatan perda yang tidak melibatkan publik secara luas; (2) institusi pembuat perda yang kurang siap karena sumber daya manusia tidak memadai; (3) budaya atau perilaku pejabat daerah yang keliru memaknai otonomi daerah.
SELAMA ini, proses pembuatan perda dapat dilakukan lewat dua jalur: usulan eksekutif (pemda) dan usulan legislatif (DPRD). Prosedur dan proses pembuatan perda atas usulan DPRD diatur lewat tata tertib (tatib) DPRD setempat yang berpedoman pada Peraturan Pemerintah (PP) No 1/2001 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib Daerah. Tetapi dalam praktiknya, tatib yang disusun DPRD tidak hanya berpedoman tetapi menjiplak habis PP No 1/2001 sehingga secara substansi tidak berbeda jauh. Paling hanya terjadi penyesuaian yang berkenaan dengan jumlah anggota DPRD dan fraksi yang ada. Adapun perda atas usulan eksekutif landasan hukum yang dipakai adalah Keputusan Menteri Dalam Negeri (Mendagri) No 23/2001 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah.
Setelah dilihat lebih jauh ternyata aturan yang melandasi pembuatan perda melalui kedua jalur itu tidak memberi ruang yang luas kepada publik untuk berpartisipasi. Padahal, selaku kebijakan yang nantinya akan berdampak luas pada masyarakat seharusnya pelibatan masyarakat menjadi mutlak dilakukan. Kenyataannya kedua aturan itu hanya mengatur mengenai hubungan antara pemda dan DPRD dalam pembuatan perda. Tidak ada satu pun bunyi pasal yang mewajibkan untuk menyertakan publik dalam pembuatan perda. Dengan kata lain amat pelit membuka ruang bagi publik untuk memberikan masukan- masukan.
Oleh karena itu, proses pembuatan perda terkesan elitis dan hanya menjadi kewenangan pemda dan DPRD belaka. Beberapa prinsip partisipasi publik seperti kewajiban publikasi, dokumentasi yang baik, jaminan prosedur dan forum terbuka dan efektif bagi masyarakat tidak dijamin sama sekali. Jadi, mekanisme kontrol dari masyarakat dalam pembuatan perda menjadi barang langka.
Elitisnya penyusunan perda yang diatur dalam tatib DPRD dan Kepmendagri dilengkapi asumsi aparat pembuat perda yang menganggap DPRD adalah mutlak wakil rakyat.
Oleh Karena itu, menjadi tidak relevan jika masyarakat masih harus dilibatkan dalam membentuk perda. Anggapan ini akhirnya mempersempit ruang bagi publik untuk berpartisipasi dalam proses pembuatan perda.
Sayang, anggapan ini tak diimbangi kemampuan pejabat pembuat perda. Di beberapa kabupaten/kota kemampuan membuat peraturan yang baik dan partisipatif masih amat langka. Untuk menutupi kekurangan yang menghinggapi akhirnya mereka melakukan copy paste atas perda daerah lain yang terbit lebih awal. Akibatnya banyak perda yang terdapat kemiripan satu sama lain.
Contoh ini dapat dilihat dari perda yang mengatur pemerintahan desa. Baik itu dari segi judul maupun substansi dan jumlah perda yang mengatur tentang itu, berkisar antara 11 sampai 13 buah.
SELAMA ini, pemerintah daerah (pemda) masih didominasi pejabat warisan Orde Baru sehingga mereka terbiasa bekerja dengan mental, "bekerja demi peraturan" (Erni Setyowati dkk, Catatan Awal Tahun tentang Proses Pembuatan Kebijakan dan Peraturan di Indonesia, Yappika, 2003). Akibatnya, tak jarang hal yang menurut pemerintah pusat dianggap pedoman, oleh pejabat daerah dianggap perintah. Contoh, dengan terbitnya Peraturan Mendagri No 64/1999 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa-sebagaimana telah diganti dengan PP No 76/2001 -menjadi pemicu kelahiran perda yang mengatur mengenai pemerintahan desa yang seragam di hampir setiap daerah.
Berikutnya, penyebab lainnya adalah karena budaya atau perilaku pejabat daerah yang secara keliru memaknai otonomi daerah. Otonomi daerah lebih dijadikan sebagai ajang kesempatan untuk menjadi raja kecil. Karena itu harus dimanjakan dengan berbagai fasilitas dan tunjangan yang mewah. Akibatnya, selain untuk mengejar pendapatan asli daerah, adalah lahir begitu banyak perda yang berupa pungutan yang kadang dapat dikatakan tidak wajar.
Sebagai contoh, di Sumatera Barat (Sumbar), publik bereaksi keras dengan APBD Sumbar Tahun 2002 yang memberi berbagai tunjangan kepada masing-masing anggota Dewan, seperti pembelian spring bed sebesar Rp 14 juta, tunjangan meja rias sebesar Rp 1,5 juta, rak piring Rp 500.000, kursi tamu Rp 18 juta, lemari buku Rp 3, 25 juta, dan tunjangan asuransi Rp 2,5 juta per bulan selama 5 tahun. Akibatnya APBD menjadi defisit. Untuk menutupi defisit, diterbitkan perda mengenai pungutan. Di antaranya pungutan mengenai air tanah dan air permukaan, perda retribusi bahan bakar kendaraan bermotor dan retribusi kesehatan.
Di Lampung, melalui Perda No 6/2000, untuk komoditas yang keluar dari Provinsi Lampung diharuskan izin, lalu dikenakan retribusi. Kabupaten Pasaman, Sumbar, memiliki Perda No 14/2000 yang mengenakan retribusi kepada pasar, grosir, dan pertokoan sebesar Rp 5.000 per hari. Adapun di Kabupaten Pariaman melalui Perda No 2/2000 dikenakan retribusi bagi masyarakat yang menjual ternak. Bahkan, di Kabupaten Cirebon, ada perda yang memberlakukan pungutan kepada pengamen, di Bengkulu diberlakukan pungutan kepada masyarakat yang mengambil sayuran di hutan.
Akhirnya, perda-perda ini melakukan dua kejahatan fatal: bergerak mengatur hal-hal privat dan menambah beban bagi rakyat (Erni Setyowati dkk, ibid).
Fenomena perda bermasalah sebenarnya tidak mutlak merupakan suatu kesalahan yang harus ditimpakan kepada pemda. Ada juga beberapa daerah yang telah membuat perda yang berangkat dari kebutuhan masyarakat setempat. Misalnya Kabupaten Wonosobo membuat Perda No 22/ 2001 tentang Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat, yang kemunculan perda ini didasarkan untuk mengatasi kerusakan hutan di kabupaten itu. Begitu juga di Kabupaten Kutai Barat lahir Perda No 18/2002 tentang Kehutanan. Kenyataannya, kedua perda ini dalam implementasinya mendapat hambatan dari pemerintah pusat.
Perda Wonosobo No 22/2001 sampai hari ini masih terkatung-katung karena intervensi surat dari Depdagri untuk menghentikan pelaksanaannya setelah menerima surat dari Menteri Kehutanan. Menurut Depdagri dan Menteri Kehutanan, Perda Wonosobo itu bertentangan dengan PP No 25/ 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan provinsi sebagai daerah otonom; dan bertentangan dengan PP No 34/2002 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan dan Penggunaan Kawasan Hutan. Padahal, setelah dikaji lebih jauh ternyata secara substansi perda Wonosobo itu tidak ada pertentangan sedikit pun dengan kedua PP itu.
Dengan demikian, perda yang bermasalah menurut Depdagri sebenarnya ada juga yang tidak bermasalah. Tetapi dipermasalahkan karena dianggap mengganggu beberapa kepentingan pemerintah pusat yang masih enggan memberikan dan menyerahkan (seharusnya: mengakui) beberapa kewenangan -yang seharusnya menjadi kewenangan-daerah.
Dalam UU No 22/1999 telah disebutkan kewenangan pusat dan daerah. Tetapi melalui PP No 25/2000 kewenangan itu ditarik kembali. Selain itu, sampai saat ini dari sekian banyak aturan pelaksanaan UU No 22/ 1999 yang harus diterbitkan pemerintah pusat hanya segelintir kebijakan yang ditindaklanjuti. Kenyataan ini menunjukkan, pemerintah masih setengah hati melaksanakan otonomi daerah. Karena itu, tindakan yang harus dilakukan tidak hanya merevisi UU No 22/1999, tetapi mempertegas kembali kewenangan daerah, dan perlunya konsistensi pemerintah dalam melaksanakan otonomi daerah, serta pemaknaan otonomi daerah dengan benar.
26 Agustus 2003
FAJRIMEI A Gofar Staf pengembangan program pada Perkumpulan untuk Pembaruan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis (HuMA)
SAAT ini, berdasarkan laporan Departemen Dalam Negeri, telah terbit sekitar 10.000 peraturan daerah di seluruh provinsi dan kabupaten/kota di Indonesia.
Fenomena lahirnya ribuan peraturan daerah (perda) ini sudah diramalkan sejak semula, akan terjadi perda maniak (Rikardo Simarmata dan Stephanus Masiun, Otonomi Daerah Kecenderungan Karakter Perda dan Tekanan Baru Bagi Lingkungan dan Masyarakat Adat, HuMA, 2002).
Perda maniak ini secara dominan dipengaruhi kebijakan otonomi daerah yang menyebabkan perubahan hukum dan kebijakan di tingkat daerah. Pengaruh dominan otonomi daerah berangkat dari konsep otonomi daerah yang menghendaki daerah mengurus dan mengatur diri sendiri. Untuk mengurus dan mengatur diri sendiri, daerah membutuhkan instrumen hukum, perda.
Undang-Undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sendiri melalui Pasal 69 sadar mengakui, perda merupakan instrumen hukum penting dalam pelaksanaan otonomi daerah. Oleh karena itu, ketika UU itu berlaku hampir seluruh kabupaten/kota mengawali pembuatan perda dengan menerbitkan perda tentang Pemerintahan Desa. Perda berikut yang mendominasi adalah perda mengenai retribusi dan pajak daerah. Kemudian perda yang mengatur bidang lain, seperti kehutanan.
Menurut Departemen Dalam Negeri (Depdagri), dari sekitar 10.000 perda itu, 700 di antaranya bermasalah dan tidak layak terbit. Sebanyak 206 dari 700 perda itu menghambat dunia investasi, sisanya lebih karena bertentangan dengan peraturan di atasnya dan menciptakan tumpang tindih (Kompas, 14/8/2003). Berarti selama sekitar tiga tahun kebijakan otonomi daerah dilaksanakan, menurut Depdagri, hanya 9.300 perda yang layak terbit. Apabila ditinjau lebih jauh, lahirnya perda-perda bermasalah ini dapat dijelaskan setidaknya karena tiga faktor, (1) proses pembuatan perda yang tidak melibatkan publik secara luas; (2) institusi pembuat perda yang kurang siap karena sumber daya manusia tidak memadai; (3) budaya atau perilaku pejabat daerah yang keliru memaknai otonomi daerah.
SELAMA ini, proses pembuatan perda dapat dilakukan lewat dua jalur: usulan eksekutif (pemda) dan usulan legislatif (DPRD). Prosedur dan proses pembuatan perda atas usulan DPRD diatur lewat tata tertib (tatib) DPRD setempat yang berpedoman pada Peraturan Pemerintah (PP) No 1/2001 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib Daerah. Tetapi dalam praktiknya, tatib yang disusun DPRD tidak hanya berpedoman tetapi menjiplak habis PP No 1/2001 sehingga secara substansi tidak berbeda jauh. Paling hanya terjadi penyesuaian yang berkenaan dengan jumlah anggota DPRD dan fraksi yang ada. Adapun perda atas usulan eksekutif landasan hukum yang dipakai adalah Keputusan Menteri Dalam Negeri (Mendagri) No 23/2001 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah.
Setelah dilihat lebih jauh ternyata aturan yang melandasi pembuatan perda melalui kedua jalur itu tidak memberi ruang yang luas kepada publik untuk berpartisipasi. Padahal, selaku kebijakan yang nantinya akan berdampak luas pada masyarakat seharusnya pelibatan masyarakat menjadi mutlak dilakukan. Kenyataannya kedua aturan itu hanya mengatur mengenai hubungan antara pemda dan DPRD dalam pembuatan perda. Tidak ada satu pun bunyi pasal yang mewajibkan untuk menyertakan publik dalam pembuatan perda. Dengan kata lain amat pelit membuka ruang bagi publik untuk memberikan masukan- masukan.
Oleh karena itu, proses pembuatan perda terkesan elitis dan hanya menjadi kewenangan pemda dan DPRD belaka. Beberapa prinsip partisipasi publik seperti kewajiban publikasi, dokumentasi yang baik, jaminan prosedur dan forum terbuka dan efektif bagi masyarakat tidak dijamin sama sekali. Jadi, mekanisme kontrol dari masyarakat dalam pembuatan perda menjadi barang langka.
Elitisnya penyusunan perda yang diatur dalam tatib DPRD dan Kepmendagri dilengkapi asumsi aparat pembuat perda yang menganggap DPRD adalah mutlak wakil rakyat.
Oleh Karena itu, menjadi tidak relevan jika masyarakat masih harus dilibatkan dalam membentuk perda. Anggapan ini akhirnya mempersempit ruang bagi publik untuk berpartisipasi dalam proses pembuatan perda.
Sayang, anggapan ini tak diimbangi kemampuan pejabat pembuat perda. Di beberapa kabupaten/kota kemampuan membuat peraturan yang baik dan partisipatif masih amat langka. Untuk menutupi kekurangan yang menghinggapi akhirnya mereka melakukan copy paste atas perda daerah lain yang terbit lebih awal. Akibatnya banyak perda yang terdapat kemiripan satu sama lain.
Contoh ini dapat dilihat dari perda yang mengatur pemerintahan desa. Baik itu dari segi judul maupun substansi dan jumlah perda yang mengatur tentang itu, berkisar antara 11 sampai 13 buah.
SELAMA ini, pemerintah daerah (pemda) masih didominasi pejabat warisan Orde Baru sehingga mereka terbiasa bekerja dengan mental, "bekerja demi peraturan" (Erni Setyowati dkk, Catatan Awal Tahun tentang Proses Pembuatan Kebijakan dan Peraturan di Indonesia, Yappika, 2003). Akibatnya, tak jarang hal yang menurut pemerintah pusat dianggap pedoman, oleh pejabat daerah dianggap perintah. Contoh, dengan terbitnya Peraturan Mendagri No 64/1999 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa-sebagaimana telah diganti dengan PP No 76/2001 -menjadi pemicu kelahiran perda yang mengatur mengenai pemerintahan desa yang seragam di hampir setiap daerah.
Berikutnya, penyebab lainnya adalah karena budaya atau perilaku pejabat daerah yang secara keliru memaknai otonomi daerah. Otonomi daerah lebih dijadikan sebagai ajang kesempatan untuk menjadi raja kecil. Karena itu harus dimanjakan dengan berbagai fasilitas dan tunjangan yang mewah. Akibatnya, selain untuk mengejar pendapatan asli daerah, adalah lahir begitu banyak perda yang berupa pungutan yang kadang dapat dikatakan tidak wajar.
Sebagai contoh, di Sumatera Barat (Sumbar), publik bereaksi keras dengan APBD Sumbar Tahun 2002 yang memberi berbagai tunjangan kepada masing-masing anggota Dewan, seperti pembelian spring bed sebesar Rp 14 juta, tunjangan meja rias sebesar Rp 1,5 juta, rak piring Rp 500.000, kursi tamu Rp 18 juta, lemari buku Rp 3, 25 juta, dan tunjangan asuransi Rp 2,5 juta per bulan selama 5 tahun. Akibatnya APBD menjadi defisit. Untuk menutupi defisit, diterbitkan perda mengenai pungutan. Di antaranya pungutan mengenai air tanah dan air permukaan, perda retribusi bahan bakar kendaraan bermotor dan retribusi kesehatan.
Di Lampung, melalui Perda No 6/2000, untuk komoditas yang keluar dari Provinsi Lampung diharuskan izin, lalu dikenakan retribusi. Kabupaten Pasaman, Sumbar, memiliki Perda No 14/2000 yang mengenakan retribusi kepada pasar, grosir, dan pertokoan sebesar Rp 5.000 per hari. Adapun di Kabupaten Pariaman melalui Perda No 2/2000 dikenakan retribusi bagi masyarakat yang menjual ternak. Bahkan, di Kabupaten Cirebon, ada perda yang memberlakukan pungutan kepada pengamen, di Bengkulu diberlakukan pungutan kepada masyarakat yang mengambil sayuran di hutan.
Akhirnya, perda-perda ini melakukan dua kejahatan fatal: bergerak mengatur hal-hal privat dan menambah beban bagi rakyat (Erni Setyowati dkk, ibid).
Fenomena perda bermasalah sebenarnya tidak mutlak merupakan suatu kesalahan yang harus ditimpakan kepada pemda. Ada juga beberapa daerah yang telah membuat perda yang berangkat dari kebutuhan masyarakat setempat. Misalnya Kabupaten Wonosobo membuat Perda No 22/ 2001 tentang Pengelolaan Hutan Berbasis Masyarakat, yang kemunculan perda ini didasarkan untuk mengatasi kerusakan hutan di kabupaten itu. Begitu juga di Kabupaten Kutai Barat lahir Perda No 18/2002 tentang Kehutanan. Kenyataannya, kedua perda ini dalam implementasinya mendapat hambatan dari pemerintah pusat.
Perda Wonosobo No 22/2001 sampai hari ini masih terkatung-katung karena intervensi surat dari Depdagri untuk menghentikan pelaksanaannya setelah menerima surat dari Menteri Kehutanan. Menurut Depdagri dan Menteri Kehutanan, Perda Wonosobo itu bertentangan dengan PP No 25/ 2000 tentang Kewenangan Pemerintah dan provinsi sebagai daerah otonom; dan bertentangan dengan PP No 34/2002 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, Pemanfaatan Hutan dan Penggunaan Kawasan Hutan. Padahal, setelah dikaji lebih jauh ternyata secara substansi perda Wonosobo itu tidak ada pertentangan sedikit pun dengan kedua PP itu.
Dengan demikian, perda yang bermasalah menurut Depdagri sebenarnya ada juga yang tidak bermasalah. Tetapi dipermasalahkan karena dianggap mengganggu beberapa kepentingan pemerintah pusat yang masih enggan memberikan dan menyerahkan (seharusnya: mengakui) beberapa kewenangan -yang seharusnya menjadi kewenangan-daerah.
Dalam UU No 22/1999 telah disebutkan kewenangan pusat dan daerah. Tetapi melalui PP No 25/2000 kewenangan itu ditarik kembali. Selain itu, sampai saat ini dari sekian banyak aturan pelaksanaan UU No 22/ 1999 yang harus diterbitkan pemerintah pusat hanya segelintir kebijakan yang ditindaklanjuti. Kenyataan ini menunjukkan, pemerintah masih setengah hati melaksanakan otonomi daerah. Karena itu, tindakan yang harus dilakukan tidak hanya merevisi UU No 22/1999, tetapi mempertegas kembali kewenangan daerah, dan perlunya konsistensi pemerintah dalam melaksanakan otonomi daerah, serta pemaknaan otonomi daerah dengan benar.
26 Agustus 2003
FAJRIMEI A Gofar Staf pengembangan program pada Perkumpulan untuk Pembaruan Hukum Berbasis Masyarakat dan Ekologis (HuMA)
Komentar